La Resolución Plenaria N.º 161/2015 del Tribunal de Cuentas de la Provincia de Tierra del Fuego —junto con el Informe Legal N.º 136/2015 y el Informe Contable N.º 60/2015— constituye un precedente institucional clave para interpretar el artículo 45 de la Ley Provincial N.º 1015 sobre concesiones y obras públicas. Estos instrumentos se emitieron en ocasión de la ampliación del Aeropuerto Internacional “Malvinas Argentinas”, bajo concesión a London Supply SACIFI. El Informe Legal N.º 136/2015 reafirmó el principio según el cual las obras ejecutadas por el concesionario pasan a integrar el patrimonio provincial sin derecho a compensación, tal como establece el artículo 45 de la Ley 1015. El Tribunal consideró que, aun cuando la obra pública sea ejecutada por un particular, su finalidad pública impone que las mejoras queden incorporadas de pleno derecho al dominio estatal, sin que el concesionario pueda alegar enriquecimiento sin causa. Esta interpretación se vincula con el control de conveniencia económica y jurídica: toda readecuación contractual o extensión de concesión debe ponderar el valor económico residual de las mejoras y su utilidad efectiva para el servicio, de modo que la Administración no compense doblemente al concesionario por bienes que pasarán a ser de propiedad provincial. De este modo, la doctrina de la Resolución Plenaria 161/2015 operativiza el artículo 45, asegurando que la incorporación gratuita de las obras al patrimonio público constituya un elemento de equilibrio económico-financiero del contrato.

La relación entre los artículos 45 y 46 de la Ley Provincial N.º 1015 y la Constitución de Tierra del Fuego se comprende mejor si se los lee como parte de un mismo entramado normativo, destinado a preservar el patrimonio público y garantizar la correcta prestación de los servicios públicos bajo control estatal. Ambos artículos desarrollan principios constitucionales que, aunque expresados de manera general en la Constitución, adquieren fuerza operativa a través de estas normas de rango legal. El artículo 45, que dispone que todas las mejoras edilicias, tecnológicas o de cualquier tipo realizadas por el concesionario se incorporarán al patrimonio estatal sin derecho a compensación, encuentra su fundamento en varios preceptos constitucionales. En primer término, se vincula con el artículo 78 de la Constitución, que exige que los servicios públicos sean prestados bajo condiciones de integralidad, eficiencia y contralor estatal. La norma legal concreta esa exigencia al asegurar que los bienes y mejoras afectadas a la concesión retornen al dominio público una vez concluido el contrato, impidiendo que el interés privado prevalezca sobre el interés general. El principio se refuerza con el artículo 80, que declara la inembargabilidad de los bienes y recursos públicos afectados a servicios esenciales. Esta disposición presupone que los bienes utilizados para fines públicos deben permanecer bajo titularidad estatal, de modo que la previsión del artículo 45 garantiza la integridad de ese patrimonio frente a eventuales reclamos del concesionario. También se relaciona con el artículo 81, que consagra el dominio exclusivo, inalienable e imprescriptible de la Provincia sobre sus recursos naturales y exige que toda concesión asegure el control estatal y el abastecimiento público. La incorporación de las mejoras al patrimonio estatal al finalizar la concesión evita privatizaciones encubiertas del soporte material de los servicios vinculados a esos recursos. Por su parte, el artículo 46 de la Ley 1015, que enumera las obligaciones del concesionario —mantener los bienes, no modificarlos sin autorización, permitir inspecciones, cumplir la legislación aplicable y cooperar con el control estatal—, se conecta con otros pilares constitucionales. El artículo 73, que impone a la Administración el deber de actuar con eficiencia, celeridad y economía, encuentra en este precepto legal su correlato operativo: si la Administración debe actuar con eficiencia, también debe exigir a sus contratistas un comportamiento diligente y previsivo. Esa exigencia de simetría funcional garantiza que el interés público no se vea comprometido por conductas negligentes o discrecionales del concesionario. Asimismo, el artículo 74 de la Constitución, que ordena que las contrataciones públicas se realicen mediante procedimientos de selección con amplia y documentada difusión, se proyecta sobre la obligación del concesionario de respetar los pliegos y condiciones contractuales. La transparencia que la Constitución reclama en la etapa precontractual se prolonga, a través del artículo 46, en la ejecución del contrato, donde el concesionario debe acatar las reglas fijadas y someter cualquier modificación a autorización previa. El principio de publicidad de los actos estatales, consagrado en el artículo 8 de la Constitución, también ilumina las disposiciones del artículo 46. Permitir el acceso de los inspectores a instalaciones y documentación no es sólo un deber contractual, sino una manifestación del mandato constitucional de transparencia y control sobre los actos y bienes públicos. La norma legal concreta esa exigencia al convertirla en una obligación jurídica precisa para el concesionario. En conjunto, puede afirmarse que los artículos 45 y 46 de la Ley 1015 desarrollan los mandatos de los artículos 8, 73, 74, 78, 80 y 81 de la Constitución fueguina. Mientras el primero asegura la titularidad estatal de los bienes y mejoras como garantía del interés público, el segundo impone al concesionario deberes de conducta que viabilizan el control, la eficiencia y la transparencia que la Constitución exige en la gestión de los servicios públicos. Ambos artículos operan, así, como instrumentos legislativos que hacen efectivo el principio de que lo construido, mantenido o explotado para fines públicos debe permanecer en la esfera del Estado y bajo su poder de fiscalización permanente.

A nivel nacional, la regla de “toda mejora queda en el patrimonio estatal sin compensación” reside hoy en el Reglamento AABE (no en el 1030). El 1030 solo puentea hacia ese reglamento. El artículo 3º, inc. f, del Decreto nacional N.º 1030/2016: excluye del reglamento a los actos, operaciones y contratos sobre inmuebles que celebre la AABE (es decir, las concesiones de uso sobre inmuebles estatales nacionales se regulan fuera del 1030). El artículo 4º ordena que la AABE dicte el Reglamento de Gestión de Bienes Inmuebles del Estado (hoy donde están las cláusulas de “Propiedad de las mejoras” que replican la regla de reversión sin compensación del art. 45 TDF); además establece que el 1030/2016 rige supletoriamente. En cuanto al Reglamento AABE (Res. AABE 177/2022), el artículo 32 establece: “Todas las mejoras edilicias permanentes, tecnológicas o de cualquier tipo que el concesionario introduzca en los inmuebles del ESTADO NACIONAL (…) quedarán incorporadas al patrimonio estatal desde su ejecución y, en principio, no darán lugar a compensación alguna.”

Trata sobre la concesión de uso del espacio físico para explotación comercial y concluye que el otorgamiento de concesiones de uso de bienes inmuebles es competencia exclusiva de la AGENCIA DE ADMINISTRACIÓN DE BIENES DEL ESTADO (AABE). Este dictamen ilustra la organización institucional y la centralización de la gestión inmobiliaria a nivel federal, lo cual es directamente análogo a la regulación de la concesión a nivel provincial establecida en los Artículos 45 de la Ley N.º 1015. El dictamen de la ONC, al afirmar la competencia exclusiva de la AABE en la esfera nacional para gestionar estas concesiones, destaca la importancia de este contrato en la administración pública. La Ley N.º 1015 dedica todo un capítulo a este mismo contrato, reafirmando que, si bien la jurisdicción es distinta (provincial), el instituto y su tratamiento son equivalentes. Propiedad de las mejoras (Art. 45 Ley 1015 y Art. 32 Reglamento AABE) • Artículo 45 (Ley N.º 1015): Dispone que "Todas las mejoras edilicias, tecnológicas o de cualquier tipo que el concesionario introduzca... quedarán incorporadas al patrimonio estatal y no darán lugar a compensación alguna". • Artículo 32 (Reglamento AABE): Establece que "Todas las mejoras edilicias permanentes, tecnológicas o de cualquier tipo que el concesionario introduzca en los inmuebles del ESTADO NACIONAL afectados al cumplimiento del contrato, quedarán incorporadas al patrimonio estatal desde su ejecución y, en principio, no darán lugar a compensación alguna". Ambos artículos, provincial y nacional, regulan de manera casi idéntica la prerrogativa esencial del Estado en las concesiones respecto a la reversión gratuita y no compensable de las mejoras realizadas por el concesionario. Esta uniformidad de criterio legal en diferentes jurisdicciones subraya que es un principio fundamental del Derecho Administrativo Contractual. Esta previsión se relaciona con la doctrina interpretada por la ONC respecto al ius variandi y las condiciones accidentales del contrato (aunque los dictámenes seleccionados no se centran en el Art. 45 per se), ya que la no compensación de mejoras es una cláusula que el contratista acepta voluntariamente, y que la ONC ha defendido en contextos de resoluciones contractuales.

Resumen del Dictamen El Dictamen 269 se refiere al proceso de renegociación contractual de la licencia para la prestación del servicio público de distribución de gas natural otorgada a GAS NEA S.A.. En este proceso se analiza un proyecto de Acta Acuerdo (que incluye la Cláusula Vigésima Novena). En este contexto, la Procuración del Tesoro analiza la adecuación del contrato de licencia en el marco de la Ley N° 25.561 y sus modificatorias. También se menciona el análisis de cuestiones técnico-económicas surgidas de la negociación. Vínculo con el Artículo 45 La conexión con el artículo 45 radica en que la cláusula contractual examinada en el Dictamen establece una renuncia expresa y total a la compensación por parte del concesionario (LICENCIATARIO) en ciertos escenarios de extinción o rescisión del contrato. La Cláusula Décimo Novena, en su punto 3.18.3.2 del Acta Acuerdo (mencionada dentro de la estructura del dictamen), establece que, en el supuesto de rescisión del contrato de licencia, el licenciatario no tendrá derecho a reclamar reparación, indemnización ni compensación alguna por parte del Otorgante. Además, todos los gastos y costos que deba asumir el licenciatario en tal supuesto deberán ser afrontados a entero costo por él mismo, y en ningún caso podrán trasladarse en modo alguno a los usuarios del servicio. Esta disposición legalmente respaldada de la esfera federal (Dictamen PTN 269:308) es jurídicamente similar al espíritu del artículo 45 de la Ley 1015, ya que en ambos casos: 1. Se niega el derecho a compensación: El artículo 45 establece que las mejoras no darán lugar a compensación alguna. El Dictamen, al analizar el Acta Acuerdo, valida que el licenciatario renuncie al derecho a reclamar "reparación, indemnización ni compensación" ante la rescisión. 2. El costo o pérdida es asumido por el concesionario: El artículo 45 obliga al concesionario a introducir las mejoras asumiendo que pasarán al Estado. La cláusula analizada en el Dictamen obliga al licenciatario a afrontar a "entero costo" cualquier gasto derivado de la rescisión, manteniendo indemne al Estado Nacional.

"DERECHO ADMINISTRATIVO" ROBERTO DROMI, 1998, EDITORIAL CIUDAD ARGENTINA, CAPÍTULO X, PUNTO V, CONCESION DE SERVICIO PÚBLICO, Págs. 472-474.